북한 산림복원을 위한 국제협력 방안: 에피소드 4 (기능과 역할)

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국제기구에 대한 이해입니다.

UN기구, 양자기구, 다자간기구, 국제 NGO등 엄청나게 많은 국제기구들이 있습니다. 이들을 활용하기 위해서는 당연히 각각의 특성을 충분히 이해할 필요가 있겠습니다.

그래서, 대북지원경험 유무와 사업 분야에 따라 국제기구들을 분류해 보았습니다.

황폐산림 복원에 성공하기 위해서는 산림 복원 뿐만 아니라, 식량문제와 에너지 문제를 동시에 해결하여야 합니다. 산림복원, 식량, 에너지 사업이 통합된 사업 으로 추진되려면 중앙정부 부처간 적극적 협력이 필요하지만, 현실적으로 쉽지 않습니다.

이러한 내부 협력의 어려움을 국제협력을 통해서 해결할 수 있는지 검토할 필요가 있습니다. 산림, 식량, 에너지, 환경 등 각 분야별 국제기구들과 공동 협력 프로그램을 만들어서 추진하면 가능할 것 같습니다.

표에서 붉은색으로 표시된 조직은 북한이 발간한 국가보고서에서 협력 대상 국제기구로 언급하고 있는 조직들입니다. 북한이 지원받기를 원하는 국제기구이기 때문에 우선적으로 협력관계를 구축해 갈 필요가 있습니다.

대북 지원 경험이 없더라도, 남한에 사무국을 두고 있는 녹색기후기금, GGGI 글로벌녹색성장연구소, AFoCO등은 우리가 접촉하기 쉽거나, 의사결정에 영향력을 행사할 수 있기 때문에 긴밀한 협력관계 구축이 필요합니다.

아포코는 우리나라 주도로 2011년 설립된 산림분야 국제기구입니다. 현재 아시아 지역 11개의 회원국이 참여하고 있으며 회원국 내 기후변화에 대응한 다양한 조림활동들을 전개 중입니다

역할을 사업개발, 기술지원, 역량개발, 법/제도 개발, 물자지원, 재원확보로 분류하였습니다. 표를 확대해 설명드리겠습니다.

국제기구들의 네가지의 주요 지원사업 카테고리에 대한 경험을 바탕으로 각 기구가 수행 가능한 역할에 따라 국제기구들을 재분류한 표입니다.

향후 국제 협력 프로그램 개발 시 좋은 자료로 활용될 수 있습니다.

한편, 북한 산림복원에 필요한 재원 마련 측면에서 국제사회의 다양한 지원수단을 검토해 보았습니다.

우리가 활용할 수 있는 국제 공적자금과 민간자본은 크게 7가지로 분류할 수 있는데요, 양자간 공적개발원조, UN기구 및 다자간기구, 국제금융기구, 신탁기금, 국제 NGO, 국제민간 자본이 여기에 해당합니다.

이들 중 대북지원경험이 있거나, 북한이 지원을 희망하는 기구 또는 기금, 남한이 협력하기 쉬운 조직이나 기금이 우선적 협력 대상이 될 수 있습니다.

북한 산림복원을 위한 국내협력과 국제협력은 결코 분리될 수 있는 것이 아닙니다. 국내협력 편에서 소개 드렸던 국내협력체계 전략과 맞물려 국제협력체계가 마련되어야 합니다.

국내협력과 국제협력을 통합적으로 보여주는 다이어그램입니다. 남한내 협의체를 근간으로 한 남북통합기구를 통해 남북간 산림협력이 활발히 진행되는 단계에서, 목적에 따라 다양한 국제사회 이해당사자들과의 협력이 가능함을 보여주고 있습니다.

국제협력은 종종 북한의 황폐산림 문제를 해결하는 만병통치약으로 묘사되기도 합니다. 하지만 자세히 들여다보면, 우리가 겪는 문제를 국제사회가 항상 해결해 줄 수 있는 것은 아닙니다. 남한 내부적으로 해결할 수 있는 문제와 해결할 수 없는 문제, 그 중에서 국제사회가 해결할 수 있는 문제를 정확히 이해하고 문제해결을 위해 전략적으로 접근할 때만이 북한 산림복원을 위한 국제협력이 제 기능을 할 수 있습니다.

추가적으로 이전 에피소드들을 정리해 보겠습니다. 우선 북한 산림복원을 위해 국제기구의 정확한 기능과 역할에 대한 이해가 필요하고요, 또 우리가 왜 산림복원이라는 어려운 일을 하자고 하는지 주변국들을 설득해 함께 지원할 수 있도록 해야합니다.

감사합니다.

북한 산림복원을 위한 국제협력 방안: 에피소드 3 (지원원칙)

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대북지원 전략을 수립함에 앞서 고려해야 할 국제사회의 지원 원칙을 검토해보겠습니다.

우선 2005년 파리선언에서 채택된 원조효과성 제고를 위한 5개 원칙을 보면, 수원국의 주인의식, 수원국의 개발전략과 공여국의 원조정책 일치, 원조 공여국간의 원조절차와 실행의 효과, 개발성과에 중점을 둔 원조 관리, 그리고 개발성과에 대한 수원국과 공여국의 상호책임을 제시하고 있습니다.

세계은행과 OECD/DAC의 취약국가 지원원칙을 살펴보겠습니다. DAC 는 개발원조위원회입니다. 우리나라도 회원국으로 2009년에 가입하였습니다. 여기 회원이어야 선진국이라 말할 수 있는 것이지요. 총 24개 국가가 공적개발원조를 하고 있습니다.

국가 역량과 책임의 강화, 평화/안보/개발의 연계, 성과를 위한 공여국간의 조정/제도적 융통성과 반응성을 언급하고 있습니다.

대북지원원칙의 예시도 열거해 놓았습니다.

코이카 즉, 한국국제협력재단이 제안한 원칙만 잘 지켜도 지원의 첫단추는 제대로 끼운 것으로 보입니다. 절대로 포기하지 말자, 실현가능한 것부터 성공시키자, 책임과 투명성을 확보하자 등 중요한 키워드가 보입니다.

이들 원칙을 종합하여, 북한 황폐산림 복원을 위한 국제협력 시 고려해야할 요인들을 다섯 가지로 정리해보았습니다.

우선, 북한 내부의 역량과 수요를 파악하는 것이 중요합니다. 북한이 요구하는 지원 내용을 확인하고 북한이 수용할 수 있는 범위 내에서 협력을 추진하는 것이 협력사업의 효과를 높이는 것으로 파리선언에서 언급이 되었습니다.

둘째, 남한 내부의 개발지원 역량을 강화해야 합니다. 남한의 현재 역량을 객관적으로 평가하고, 개발협력 추진체계를 견고히 하도록 법적/제도적 개선이 필요합니다. 국제사회와 협력관계를 원활히 책임질 인력 양성도 중요합니다.

비전 설정과 공유가 또 이슈입니다. 남한과 북한, 국제사회가 공유할 수 있는 산림협력사업의 목표를 명확히 제시하고, 합의사항에 부합하는 프로그램을 개발하여야 한다는 겁니다.

국가성장전략, 지역개발 및 경제개발과 연계된다면 합의 도출이 비교적 원활하겠죠.

넷째, 구체적인 협력의 범위를 설정하고 협력을 위한 전략적인 접근이 필요합니다. 국제 환경문제 해결 등 협력 목표와 지역적 범위에 따라 프로그램의 내용과 협력 대상자가 달라짐을 이해하고, 그에 따른 협력 전략이 수립되어야 할 것입니다.

마지막으로, 협력 구조와 역할 분담이 명확해야 합니다. 핵심 지원그룹을 구성하여 프로그램 실천을 위한 북한, 남한, 주변 주요국가, 국제기구에 적절히 역할을 분담하고 협력의 범위를 단계적으로 확대하는 것이 필요합니다.

이를 바탕으로 북한 산림 복원을 위한 국제협력 방향과 절차를 정리해 보겠습니다.

우선, 인적 역량강화를 위한 것인지, 기반시설 건설을 위한 것인지 등의 국제협력의 목표를 설정하고,

이어서, 협력을 통해 기대할 수 있는 편익이 정보 습득인지, 혹은 경험의 활용인지 등을 파악합니다.

협력의 지역적 범위를 정하고, 대북사업 경험, 산림사업 전문성, 협력용이성 등을 고려하여 적합한 협력 대상 기구를 선정해야합니다.

이어서 각 기구에 적합한 역할을 분담하고, 협력과 재원마련을 위한 전략을 수립하는 것으로 마무리 됩니다.

나아가야 할 길은 먼데요, 실제로 우리의 상황은 아직 걸음마 단계입니다.

현재 국제협력 현황을 살펴보면, 산림청에서 FAO, 유엔식량기구를 통해서 북한 역량강화 프로그램을 지원해주고 있는 것이 유일합니다.

국제 협력체계를 확대 구축하기 위한 전략의 첫 단계로서, 간접지원을 통해 신뢰관계를 발빠르게 구축해야 합니다.

감사합니다.

북한 산림복원을 위한 국제협력 방안: 에피소드 2 (기대효과)

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북한산림복원을 위해 국제기구를 활용하자면 대북 지원 목적을 명확히 하고, 뭘 얻어낼지 정확하게 계산해 둘 필요가 있습니다.

저희 센터 연구팀은 국제협력을 통해 기대할 수 있는 현실적인 효과를 협력 단계에 따라 다음과 같이 정리하였습니다.

남북한 간의 관계가 경색되어 있는 상황에서는,

첫째, 국제기구와의 협력을 통해 남한의 재원과 기술을 북한에 전달할 수 있습니다. 가장 기본적인 형태의 국제협력 구도이지요. 국제기구들과 신뢰관계를 만들어 가는 단계입니다.

둘째로, 남한은 이들과의 협력을 통해서 북한에 대한 정보, 북한에서의 사업경험, 국제사회의 선진기술(예: 산림경관복원 개념의 활용 등)을 습득할 수 있습니다.

물론, 남한이 기대하는 ‘정보와 경험’을 제공해 줄 수 있는 국제기구는 제한적입니다. 그래서, 국제기구에 대한 충분한 이해를 먼저 하고 나서, 그 다음에 파트너를 결정해야 합니다.

다음으로는 남한의 대북 지원이 시작되는 시점입니다. 이때는 남한이 북한에 재원, 물자, 정보, 지식, 기술, 경험들을 직접 전달할 수 있는 상황입니다. 이럴 때 일수록, 국제기구들과의 협력관계를 더욱 공고히 해갈 필요가 있습니다.

국제기구들로부터 북한에 대한 정보 획득과 사업경험을 심도있게 배우고, 기술협력을 통해 남한의 내부 역량을 강화할 수 있기 때문입니다.

이는 향후 북한이 개발지원을 본격적으로 수용했을 때 국제사회에서 남한이 대북 지원을 주도하기 위한 기초 체력 강화 단계인 셈입니다.

마지막 단계, 즉 북한의 원조 수용이 전면화된 단계에서는 이미 갖춰진 우리의 기초역량을 바탕으로 국제기구들과 북한 황폐산림 복원을 위한 공동 프로젝트를 개발하고, 실행계획을 수립하는 등의 실질적인 노력이 필요한 단계입니다.

이 단계에서 기대할 수 있는 국제협력의 효과는 대규모 사업 추진에 필요한 재원 확보입니다.

북한의 황폐산림을 본격적으로 복원하기 위한 대규모 사업이 추진됨에 따라 국제금융기금(WB, ADB, GCF 등)의 대규모 지원이 필요하게 됩니다.

활용가능한 기금으로는 세계은행, 아시아개발은행, 그리고 곧 인천 송도에 사무국이 들어설 녹색기후기금이 있습니다.

북한이 국제금융기구의 지원을 본격적으로 받기 위해서는 금융기구 가입이 필요합니다. 주요 국제금융기구인 세계은행과 아시아개발은행은 최대 기금 지원국인 미국과 일본의 동의가 있어야 가입이 가능합니다.

그렇기 때문에, 북한이 주요 국제금융기구에 가입하여 지원을 받을 수 있도록 하자면, 우리 정부의 주도적인 외교 노력이 요구됩니다. 북한조림이 왜 동북아 지역차원 뿐아니라 지구차원에서 중요하고 의미있는 일인가를 주변국이 공감할 수 있도록 세밀한 계획을 수립해야합니다.

그래서 북한 산림복원문제가 환경문제를 넘어선 국제관계/외교문제라고 강조하는 겁니다.

감사합니다.

북한 산림복원을 위한 국제협력 방안: 에피소드 1 (문제점)

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북한 산림복원을 위한 국제적 협력의 문제점과 앞으로 어떻게 협력체계를 구축하면 좋을지에 대한 말씀을 드겠습니다. 

국제협력 편은 커다랗게 네개의 에피소드로 구성되어 있는데요, 첫번째는 북한 산림복원을 위한 국제협력의 필요성과 문제점, 둘째 에피소드는 국제협력의 기대효과와 협력방향입니다. 세째는 복원을 위한 국제사회 이해당사자들간의 협력체계에 대한 것이고요, 마지막 에피소드는 국제기구에 대한 이해입니다.

지금껏 우리나라가 시도한 대북 산림지원사업은 많은 어려움을 겪었는데요, 국제사회의 다양한 이해당사자들과의 협력을 통해 일부 문제의 해결을 기대할 수 있습니다. 

현재 남한이 겪고 있는 대북 산림지원사업의 문제점과 국제협력을 통한 기대효과, 그리고 이를 뒷받침해주는 국제협력 사례들을 정리한 표입니다.

우선 남북관계에 따라 사업추진이 불안정하다는 문제가 있습니다. 국제협력을 통해 비정치적 지원이 가능하므로 비교적 안정적으로 사업을 추진할 수 있습니다.

그 근거로, UN기구와 호주, 독일, 스웨덴 등의 일부 양자기구, NGO 등 비정치적 대북지원을 지속적으로 추진해온 사례를 들 수 있습니다.

남한의 대북사업에서 산림협력사업이 농업, 에너지 등 다른 분야에 비해 우선순위가 낮다는 문제가 있는데요, 국제사회에서는 기후변화, 사막화 문제 등의 국제 환경문제와 연계하여 사업 추진의 당위성을 확보할 수 있습니다. 이미 환경문제 해결을 위한 사업들이 북한에서 수 차례 진행되어 왔습니다.

한편, 남한 내에는 통합적, 장기적인 사업 추진체계가 아직 갖춰지지 않은 반면에 유엔, 국제금융기구 등은 여러 분야를 연계한 프로그래밍 체계를 갖추고 있고 지원 사업을 이행한 경험이 풍부합니다. 따라서 국제협력을 통해 국제기구의 사업추진 체계와 경험적 지식을 활용하고 남한의 지원역량을 강화할 수 있을 것으로 보입니다.

남한의 대북 산림협력사업은 예산 확보가 어렵다는 문제도 있는데, 국제협력을 통해 ODA 즉 공적원조, 국제 환경기구 등과 연계하여 다양한 재원을 활용할 수 있다는 장점이 있다는 겁니다. 베트남의 사례를 잘 검토할 필요가 있습니다.

북한 산림에 대한 정보 부족 문제도 남한의 대북 산림협력을 방해하는 요인 중 하나입니다. 대북 산림경험이 있는 FAO 등의 국제기구와의 협력을 통해 정보를 공유할 수 있습니다.

마지막으로 북한의 폐쇄성으로 인해 남한의 접근이 다소 제한되는 문제가 있었는데, 장기간에 걸친 대북사업 추진을 통해 북한과의 신뢰관계를 쌓아온 UNDP, 스위스 등의 양자기구, 여러 국제NGO를 통해 접근성을 확보할 수 있을 것으로 기대할 수 있습니다.

북한산림복원을 위해 국제기구를 활용하자는 아이디어에는 전적으로 동감하지만, 이를 위한 현실적 장애도 해결하기 쉽지 않을 것으로 보입니다. 몇 가지로 정리해 보겠습니다.

우선, 기존에 제시된 국제협력의 기대편익들이 다소 추상적, 포괄적이고, 국제협력의 필요성에 대해 강조하지만 구체적인 협력 목적 및 목표, 협력 범위가 제시되어있지 않고요, 산림분야의 대북지원을 위한 국제협력 원칙이 수립되어 있지 않습니다. 또, 국제협력 기대 편익에 대해서 잘못 이해하고 있는 경우도 있습니다.

가령 국제협력을 통해 남북간 관계 개선을 기대하기도 하는데 이는 남북간 네트워크, 남한-국제기구간 네트워크, 북한-국제기구간 네트워크가 서로 다르기 때문에 현실적으로 불가능합니다. 이 문제는 조금후 다시 보여드리겠습니다.

협력의 기반취약과 준비부족이 심각합니다. 남한의 미흡한 내부준비도 국제협력을 어렵게 만들고 있습니다. 예를 들어, 국제기구 내 의사결정에 참여할 수 있는 역량이 부족하고, 

국제기구에 대한 이해가 부족하며, 직접적인 국제협력 경험이 부족합니다. 재원 조달 등에 대한 구체적인 협력 전략도 갖춰지지 않은 실정입니다.

결국 위 언급한 여러가지 이유로 북한산림복원을 위한 국제기구와의 협력관계 구축은 현실적으로 매우 어려운 상황입니다. 우리가 기대하는 것과는 달리 국제기구에는 북한산림전문가가 거의 없다고 알려져 있습니다. 전문가 부족은 심각한 문제입니다.

앞서 말씀 드린, 남한, 북한, 국제기구 간의 협력관계를 분석한 도표입니다. 보시다시피 남북간의 협력 담당 조직과 북한-국제기구간의 협력 담당 조직이 서로 다른 것으로 나타났습니다.

이는 남한, 북한, 국제사회의 협력이 서로 다른 네트워크 구조 속에서 진행되고 있음을 의미합니다.

이러한 네트워크 구조의 차이는 남한이 국제기구를 통해 북한을 간접적으로 지원하는 것이 남북간의 관계 개선에 별로 도움이 않될 것 같지 않다는 판단입니다.또한 북한에서 진행되는 복원 사업의 지속 가능성을 확보하기 위한 목적으로 국제협력을 활용할 때 남한, 북한, 국제기구가 동시에 참여하지 않을 경우 사업의 지속가능성 확보도 쉽지 않을 것으로 예상됩니다.